我國垃圾分類的現實背景、關鍵問題與治理思路

當前我國城市生活垃圾分類在社會化、市場化等方面開始新的嘗試，但是覆蓋面不高，工作推進難度較大。
 
研究發現，當前垃圾分類主要存在如下問題：
（1）法治滯后，且缺乏操作性
當前社會通常把垃圾分類投放視為一種公益行為，以鼓勵為主。對垃圾分類沒有設置基本的底線，法律缺位，缺乏相應的懲罰措施和約束機制。
（2）居民垃圾分類認知度不高
多數市民分類意識不強，多數居民對垃圾分類知識了解不夠全面深入。居民對社區的宣傳設施視而不見，不少人存在事不關己高高掛起的心態。
（3）生活垃圾治理成本費用機制缺乏
生活垃圾處理收費制度不完善、收費主體不統一、征收標準過低，收費的強制性和規范性不夠強，未能體現“污染者付費”原則。
（4）財政投入未能覆蓋垃圾全生命周期
城市公共財政對垃圾分類未能給與高度支持，僅停留于“清運”層次，未及真正的無害化處理，遑論分類。
（5）資源化、產業化水平低下
再生資源回收企業經營能力羸弱，盈利水平低，產業鏈殘缺，市場發育不健全。垃圾分類之后，再生資源缺少出路，通過市場機制帶動回收產業效果不顯著。
（6）垃圾治理的共識基礎薄弱
居民和市政環衛部門之間缺乏信任，沒有合作。兩者陷入囚徒困境，互相抱怨。
 
垃圾分類的幾個關鍵點
（一）多方著力，破解居民的“高意愿、低行動”難題

通過多年的宣傳普及，一些城市居民垃圾分類知識有所知曉，但是仍然存在“高意愿、低行動”現象。知而不行是大多數居民存在的問題。研究發現，垃圾分類行為的實現取決于三大因素：主觀因素、客觀條件和刺激性措施，即情境因素、行動便利性以及個體的認知和態度。
 
宣傳教育固然能夠解決認知層面的問題，但是從認知到行動，需要一系列的轉化環節和外部因素。在個體方面，第一階段需要解決從認知到“說服”的問題，即“我知道”但是“我不聽”；第二階段需要解決從接受到行動的問題，即“我同意”但是“我不做”。
 
創新擴散理論提出，創新事物的累積擴散程度總體呈S型曲線形態，即一開始只有少部分的先驅創新者（2.5%）和早期采用者（13.5%）接受，接著早期大眾開始接受（34%），再接著晚期大眾開始接受（34%），最后還有約16%的“遲緩者”較晚甚至永遠難以接受。在創新擴散的前期，迅速累積10～20%的“早期采用者”將可能成為創新擴散的關鍵轉折點。
 
把居民的垃圾分類認知變成行動，需要多方著力，著力點可概括為：法治的壓力、市場的拉力、輿論的推力。通過建立健全法制，強制約束垃圾投放行為；通過經濟手段激勵垃圾分類，包括對高標準分類的獎勵和垃圾收費；通過營造健康文明的社區環境、傳遞正能量、樹立正確榮辱觀等方式，形成良好輿論氛圍。
 
（二）準確把握垃圾全生命周期的難點

垃圾分類貫穿垃圾全生命周期，不僅僅限于源頭，還包括過程和末端，而且每個環節難點都不一樣。基于全生命周期，按照杭州市的垃圾分類經驗，可將分類工作劃分為分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置四個環節。
 
分類投放的難點是涉及主體復雜多樣、點多面廣。相關利益主體既有居民也有機構，既有生活消費產生的，也有經營活動產生的。就居民層面而言，既有城鄉分布的空間差異，也有城市社區不同物業管理狀況，這些情況直接影響垃圾分類行為的實施、監督和考核。
 
分類收集的難點是收集活動密度低、物流成本高、二次分揀利潤低。由于缺乏集中統一的規格類型，廢棄物組分復雜，分類收集難以形成規模效應，平均成本高，單靠自生能力不足以覆蓋收集成本。在政府財政支持力度不足的情況下，分類收集難以為繼。
 
分類運輸的難點是市政環衛部門缺乏監督考核和激勵機制。由于法律不健全，市政環衛部門在垃圾運輸的過程中缺乏對分類后的垃圾進行分類運輸，沒有按照通行的做法將再生資源和廚余垃圾分開，由于缺乏對混裝運輸的約束性制度，運輸車輛的配置就很難落實分類要求。再者，分類運輸涉及前一個環節即分類收集和后一個環節分類處置。前后兩個環節如果無法協同，分類運輸也難有作為。
 
分類處置的難點在于處置主體目標利益不一致，末端環節治標不治本。在今后相當長一個時期，垃圾焚燒將是垃圾處置的主要方式。垃圾焚燒運營商的利益目標是追求利潤最大化，提高垃圾的燃值、控制垃圾燃燒的成本、實現發電量的高產出是其高效益運營的要求。再生資源的分類回收意味著可燃垃圾的分類析出，顯然，這與運營商的經濟利益相悖。廚余垃圾的的析出固然有助于提高垃圾成分的燃值，但是由于末端分類難度大、成本高，運營商分類動機不顯著。廚余垃圾的水分過大會加大燃燒成本，不利于焚燒設施廢氣達標排放。
 
（三）區分垃圾處理、垃圾管理與垃圾治理
 
垃圾處理從工程技術層面看待垃圾問題，強調采用填埋、焚燒或綜合處理等工程技術手段解決垃圾問題。垃圾管理從行政管理（尤其是政府管理）層面看待垃圾問題，強調采用政策性調控手段解決垃圾問題；垃圾治理從社會和社會技術層面看待垃圾問題，主張吸納社會學、經濟學、心理學、行為科學等學科和吸收垃圾處理、垃圾管理管理的研究成果，推動政府和社會良性互動，通過動力創新、技術創新和體系創新，實現垃圾全程、多元、綜合和依法治理。
 
垃圾處理、管理和治理研究垃圾問題的范式分別是工程技術、行政管理和互動共治。解決垃圾問題不僅需要工程技術和行政管理，更要政府與社會互動共治，更好地發揮工程技術和行政管理的作用，解決垃圾問題的途徑必須從垃圾處理、管理轉變為垃圾治理。這種轉變意味著觀察和理解垃圾問題的范式的轉變，即要從工程技術、行政管理范式轉變成一個社會治理的互動共治范式，不僅要看到垃圾的物質屬性，更要看到垃圾的社會屬性，更加重視政府和社會的內部及彼此之間的互動和政策、社會和技術之間的相互作用及其對垃圾產生、處理和社會公共利益的影響；相應的，解決垃圾問題的主體便從政府單一主體轉變為政府、社會、企業共治的多元主體。
 
垃圾處理、垃圾管理、垃圾治理分別解決的是技術性、系統性和整體性問題。因此，做好垃圾分類，需要推動垃圾處理轉向垃圾治理。